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??中房智庫(kù)特約研究員

??北師大房地產(chǎn)研究中心研究員馮宇晴

??中房智庫(kù)執(zhí)行院長(zhǎng)

??中央財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授柴鐸

??商品房預(yù)售制度自20世紀(jì)90年代被引入內(nèi)地后，受到了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的廣泛接受與推崇。預(yù)售逐漸成為最主要的商品房交易方式，據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)主要城市商品房預(yù)售占比約為80%-90%。預(yù)售制度憑借其特有的融資優(yōu)勢(shì)，在一定時(shí)間內(nèi)促進(jìn)了商品房市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展，但也催生了一系列棘手的問(wèn)題。隨著中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)逐步走入存量房時(shí)代，商品房現(xiàn)房銷售（以下簡(jiǎn)稱“現(xiàn)售”）試點(diǎn)項(xiàng)目逐個(gè)啟動(dòng)，中國(guó)是否會(huì)取消預(yù)售制度成為社會(huì)焦點(diǎn)。本文將梳理預(yù)售制度的前世今生，總結(jié)其優(yōu)缺點(diǎn)，進(jìn)一步探討其動(dòng)向與未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，提出制度優(yōu)化建議。

??一、商品房預(yù)售制度的前世今生

??內(nèi)地商品房預(yù)售制度源于香港的“賣樓花”。“賣樓花”由霍英東先生于20世紀(jì)50年代提出，這種行為源于市場(chǎng)，雖可促進(jìn)商品房銷售，但在早期因缺乏規(guī)范管理，也引發(fā)了一系列過(guò)度投機(jī)問(wèn)題。20世紀(jì)60年代金融危機(jī)過(guò)后，中國(guó)香港政府為保護(hù)購(gòu)房者權(quán)益，規(guī)范相關(guān)管理，構(gòu)建了相對(duì)完善的樓花預(yù)售制度。香港的探索為內(nèi)地構(gòu)建商品房預(yù)售制度提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

??隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)，中國(guó)內(nèi)地商品房預(yù)售制度的發(fā)展歷程主要包括3個(gè)階段：

??1.雛形階段（1978-1993年）：改革開放初期，住房市場(chǎng)嚴(yán)重供不應(yīng)求，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積小于7平方米，建設(shè)城鎮(zhèn)住房的需求十分強(qiáng)烈。當(dāng)時(shí)采用住房預(yù)訂購(gòu)制度，地方政府建委組織代建住房，各購(gòu)房單位依照批準(zhǔn)的建設(shè)計(jì)劃、攜資金赴城市統(tǒng)建辦預(yù)訂購(gòu)住房，統(tǒng)建辦利用預(yù)訂購(gòu)資金和銀行貸款實(shí)施開發(fā)建設(shè)。這一制度是商品房預(yù)售制度的雛形。

??2.構(gòu)建階段（1994-2000年）：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，住房市場(chǎng)供需矛盾進(jìn)一步升級(jí)，成為主要社會(huì)矛盾。為滿足大量的住房需求，中國(guó)于1994年7月出臺(tái)《城市房地產(chǎn)管理法》，在總結(jié)中國(guó)香港經(jīng)驗(yàn)和借鑒一些國(guó)家及地區(qū)做法的基礎(chǔ)上，建立了商品房預(yù)售制度，并對(duì)預(yù)售條件和監(jiān)管等進(jìn)行了原則性規(guī)定，為商品房市場(chǎng)的健康發(fā)展提供了法律依據(jù)。同年11月，原建設(shè)部頒發(fā)了《城市商品房預(yù)售管理辦法》，明確了商品房預(yù)售行為的定義、預(yù)售所需材料、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)需辦理預(yù)售登記及取得預(yù)售許可證等內(nèi)容。

??3.完善階段（2001年至今）：2001年8月和2004年7月，原建設(shè)部先后修訂了《城市商品房預(yù)售管理辦法》，規(guī)定商品房預(yù)售是指房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將正在建設(shè)中的房屋預(yù)先出售給購(gòu)房人，由購(gòu)房人預(yù)先支付定金或房?jī)r(jià)款的行為；同時(shí)，明確指出商品房預(yù)售必須取得“預(yù)售證”，嚴(yán)格規(guī)定了“預(yù)售證”辦理程序和所需材料。隨著預(yù)售制度的規(guī)范與完善，該制度逐漸成為中國(guó)商品房市場(chǎng)的核心管理制度之一。

??事實(shí)上，香港“賣樓花”和內(nèi)地商品房預(yù)售具有本質(zhì)差異。從目的看，“賣樓花”側(cè)重于通過(guò)信用預(yù)訂或分期付款來(lái)促進(jìn)銷售；而商品房預(yù)售的核心目的為集資建房。從銷售流程看，“賣樓花”先簽訂臨時(shí)合同和支付定金（約占全款5%），一周內(nèi)簽訂正式合同，90天內(nèi)支付5%-10%的追加定金；而商品房預(yù)售需在簽訂合同后一周內(nèi)付全首付和申請(qǐng)貸款支付余款，即要求在短期內(nèi)支付全款。從資金監(jiān)管看，“賣樓花”將購(gòu)房款交給第三方監(jiān)管賬戶，第三方監(jiān)管方按工程進(jìn)度向開發(fā)商支付購(gòu)房款，在竣工驗(yàn)收、確認(rèn)沒有質(zhì)量問(wèn)題后支付尾款；商品房預(yù)售在形成之初沒有第三方監(jiān)管，購(gòu)房款直接交給房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，后來(lái)雖設(shè)立了第三方監(jiān)管賬戶，但僅限制了購(gòu)房款使用用途，未將房屋質(zhì)量作為購(gòu)房款使用標(biāo)準(zhǔn)。從違約退房制度看，“賣樓花”過(guò)程中買方可以違約退房，僅損失定金；但商品房預(yù)售過(guò)程中買方不可違約退房。總體來(lái)看，香港的“賣樓花”與其他國(guó)家及地區(qū)的成熟商品房預(yù)售市場(chǎng)情況更為接近，而內(nèi)地的商品房預(yù)售與此不同，具有自身獨(dú)特性。

??二、商品房預(yù)售制度的優(yōu)缺點(diǎn)

??中國(guó)商品房預(yù)售制度的構(gòu)建有效促進(jìn)了房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康穩(wěn)定發(fā)展，其積極作用是不可否認(rèn)的。與此同時(shí)，目前因缺乏充足經(jīng)驗(yàn)，該制度仍存在不足之處，有待進(jìn)一步優(yōu)化。商品房預(yù)售制度的優(yōu)缺點(diǎn)如下：

??（一）優(yōu)點(diǎn)

??1.拓寬房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)融資渠道。商品房預(yù)售制度允許房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在商品房尚未建成時(shí)，與買方簽訂交易合同和提前收取銷售款。相比于現(xiàn)售，預(yù)售項(xiàng)目的開發(fā)動(dòng)態(tài)回收周期可縮短約10個(gè)月。預(yù)售制度有利于拓寬房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的融資渠道，不僅加速了資金周轉(zhuǎn)、提高了資金使用效率，而且壓低了資金使用成本，有效降低了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資金壓力。

??2.疏導(dǎo)商品房市場(chǎng)需求。商品房預(yù)售價(jià)格約比現(xiàn)售價(jià)格低10%-20%，交房期為1-2年。相比于現(xiàn)售，商品房預(yù)售的價(jià)格優(yōu)勢(shì)更強(qiáng)，有效刺激了商品房購(gòu)買，將潛在需求轉(zhuǎn)換為有效需求，完成了商品房需求的合理疏導(dǎo)。

??3.為銀行提供穩(wěn)定收益。銀行機(jī)構(gòu)通過(guò)向購(gòu)房者發(fā)放按揭貸款，為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)提供間接融資，從而獲取長(zhǎng)期穩(wěn)定收益。住房商業(yè)貸款已成為銀行機(jī)構(gòu)優(yōu)先選擇的優(yōu)質(zhì)標(biāo)的。

??（二）缺點(diǎn)

??1.易縱容非法集資和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁行為。商品房預(yù)售使房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)僅投入有限資金即可進(jìn)行開發(fā)建設(shè)成為可能，為非法集資和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁行為提供了溫床。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在支付土地出讓金、獲得土地后，可將土地使用權(quán)在銀行抵押貸款融資，然后通過(guò)使中標(biāo)建筑商墊資和預(yù)售，獲取大量建設(shè)資金，其中預(yù)售是最主要的融資渠道之一。一旦資金鏈斷裂，房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)工程將面臨爛尾風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)售制度將這種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁至購(gòu)房者和銀行，有可能嚴(yán)重?fù)p壞購(gòu)房者的合法權(quán)益與引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。

??2.缺少嚴(yán)格的監(jiān)管制度。國(guó)外和中國(guó)香港的商品房預(yù)售，屬于銷售模式而非融資手段，但中國(guó)內(nèi)地商品房預(yù)售的本質(zhì)即為集資建房，大量預(yù)售資金的使用理應(yīng)得到合理監(jiān)管。實(shí)際情況為，購(gòu)房者的銀行按揭貸款未經(jīng)監(jiān)管流程即可一次性無(wú)條件劃撥給房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，雖有規(guī)定必須將其用于房屋建設(shè)，但在資金使用過(guò)程中缺少嚴(yán)格監(jiān)管，因此，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)實(shí)際有可能將資金非法挪用。同時(shí)，因監(jiān)管缺位，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)常利用自身信息的隱蔽性優(yōu)勢(shì)侵害購(gòu)房者合法權(quán)益，例如常產(chǎn)生預(yù)售營(yíng)銷宣傳與實(shí)際交房情況不對(duì)等等問(wèn)題。

??3.易產(chǎn)生房地產(chǎn)價(jià)格泡沫。商品房預(yù)售會(huì)刺激購(gòu)房需求，其中不乏基于保值、投機(jī)等目的的需求，需求增加有可能拉動(dòng)價(jià)格增長(zhǎng)。同時(shí)，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)常通過(guò)虛假緊缺、浮夸囤積等手段哄抬房?jī)r(jià)，導(dǎo)致房?jī)r(jià)過(guò)分偏離實(shí)際市場(chǎng)均衡價(jià)格，從而有可能引發(fā)房?jī)r(jià)暴跌風(fēng)險(xiǎn)，易產(chǎn)生房地產(chǎn)價(jià)格泡沫。

??4.催生房地產(chǎn)過(guò)度投資開發(fā)。商品房預(yù)售制度降低了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)投資建設(shè)的經(jīng)濟(jì)門檻，導(dǎo)致大量投資資金涌入房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)，容易催生房地產(chǎn)過(guò)度投資開發(fā)，從而引發(fā)行業(yè)發(fā)展不平衡和低效率競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。

??5.房屋面積管理職能難以厘清，易產(chǎn)生行政風(fēng)險(xiǎn)。房屋建設(shè)工程從規(guī)劃到預(yù)售、辦證各環(huán)節(jié)辦事部門不一，測(cè)繪機(jī)構(gòu)不同，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，存在多次測(cè)繪以及預(yù)售測(cè)繪與確權(quán)測(cè)繪結(jié)果不同的尷尬局面，易引發(fā)糾紛訴訟。

??三、商品房預(yù)售制度改革的動(dòng)向、未來(lái)趨勢(shì)與建議

??針對(duì)商品房預(yù)售制度引發(fā)的一系列問(wèn)題，中國(guó)進(jìn)行了反思與改革。2005年8月發(fā)布的《2004年中國(guó)房地產(chǎn)金融報(bào)告》指出，可以考慮修改房地產(chǎn)行業(yè)的銷售制度，取消一定的現(xiàn)行預(yù)售制度，而現(xiàn)售制度較為合理。該建議引發(fā)了社會(huì)對(duì)于預(yù)售制度的存廢之爭(zhēng)，但原建設(shè)部聲明不會(huì)取消預(yù)售制度。2010年4月，住建部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管完善商品住房預(yù)售制度有關(guān)問(wèn)題的通知》，首次明確提出推行商品房現(xiàn)售試點(diǎn)，鼓勵(lì)各地結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定商品房現(xiàn)售管理辦法，引導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)現(xiàn)售商品房。

??總體來(lái)看，商品房銷售從預(yù)售轉(zhuǎn)為現(xiàn)售的優(yōu)劣勢(shì)并存。優(yōu)勢(shì)主要包括4方面：一是現(xiàn)售能有效避免預(yù)售的不確定性，有利于保障購(gòu)房者的資金安全、維護(hù)購(gòu)房者的合法權(quán)益，從而減少矛盾糾紛和維持社會(huì)穩(wěn)定；二是能夠放緩房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)速度，提高其項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)資金成本，倒逼其理性投資，遏制其非法集資和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁行為，從而促進(jìn)市場(chǎng)趨于穩(wěn)定；三是有助于抑制投機(jī)性需求和打擊惡意提高房?jī)r(jià)行為，避免產(chǎn)生房地產(chǎn)價(jià)格泡沫；四是有利于將土地和資金等稀缺資源向優(yōu)質(zhì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)配置傾斜，進(jìn)而優(yōu)化行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局，推動(dòng)樓市品質(zhì)化健康發(fā)展。劣勢(shì)表現(xiàn)為4方面：一是變預(yù)售為現(xiàn)售會(huì)造成房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資金鏈吃緊，開發(fā)周期延長(zhǎng)，從而降低商品房供給，有可能導(dǎo)致房?jī)r(jià)過(guò)度攀升；二是由于房地產(chǎn)行業(yè)的有息負(fù)債占比長(zhǎng)期維持于40%以上，負(fù)債主要來(lái)自于銀行等金融機(jī)構(gòu)，所以企業(yè)資金鏈吃緊易引發(fā)償債危機(jī)，這種危機(jī)可能會(huì)傳導(dǎo)至金融體系內(nèi)的其他利益相關(guān)者，導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)；三是資金實(shí)力較弱的中小企業(yè)將會(huì)被淘汰出局或被合并，有可能降低市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、加劇行業(yè)壟斷現(xiàn)象，從而擠壓消費(fèi)者剩余和損害消費(fèi)者福利；四是將減少房地產(chǎn)投資額和抑制房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因房地產(chǎn)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要產(chǎn)業(yè)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將受到嚴(yán)重影響。

??考慮到上述優(yōu)劣勢(shì)，目前已有部分省份開始探索商品房銷售市場(chǎng)轉(zhuǎn)型，由預(yù)售主導(dǎo)逐步向現(xiàn)售轉(zhuǎn)變，主要目的是通過(guò)宏觀調(diào)控，解決商品房市場(chǎng)過(guò)熱、價(jià)格過(guò)高問(wèn)題。江蘇省南京市于2016年推出現(xiàn)售政策，規(guī)定將土地拍賣價(jià)格與預(yù)售條件掛鉤，當(dāng)網(wǎng)上競(jìng)價(jià)達(dá)到最高限價(jià)的80%時(shí)，低層建筑申領(lǐng)預(yù)售許可需達(dá)到建筑主體封頂條件；當(dāng)網(wǎng)上競(jìng)價(jià)達(dá)到最高限價(jià)的90%時(shí)，地塊所建商品房必須現(xiàn)售。隨后，南京市成功交易現(xiàn)售地塊67塊，但隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的降溫，又于2018年7月全面取消現(xiàn)售限制。廣東省人民政府于2017年5月印發(fā)《實(shí)施珠三角規(guī)劃綱要2017年重點(diǎn)工作任務(wù)》的通知，對(duì)防范金融和房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)做出了明確指示，強(qiáng)調(diào)因城施策，密切監(jiān)控房地產(chǎn)市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，嚴(yán)禁各類加杠桿金融產(chǎn)品用于購(gòu)房首付款，同時(shí)提出鼓勵(lì)推行現(xiàn)房銷售制度；隨后，2018年10月，廣東省首個(gè)商品房現(xiàn)售試點(diǎn)項(xiàng)目龍華金茂府于深圳正式亮相，并于2019年11月取得銷售許可證。另外，福建省住建廳于2018年4月規(guī)定，福州和廈門兩個(gè)試點(diǎn)應(yīng)在土地出讓中逐步提高商品房預(yù)售條件，直至實(shí)現(xiàn)現(xiàn)售。類似的，安徽省合肥市房地產(chǎn)管理局于2018年10月發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)新建商品房現(xiàn)房銷售管理工作的通知》，鼓勵(lì)支持房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)實(shí)施新建商品房現(xiàn)售。2020年3月，海南省出臺(tái)新政，規(guī)定對(duì)于新出讓土地建設(shè)的商品住房，實(shí)行現(xiàn)售制度；現(xiàn)房銷售的房屋應(yīng)通過(guò)竣工驗(yàn)收且供水、供電、燃?xì)狻⑼ㄓ嵉扰涮谆A(chǔ)設(shè)施具備交付使用條件。由于海南省存量土地規(guī)模較大，在新出讓土地建設(shè)的商品住房實(shí)行現(xiàn)售后，短期內(nèi)實(shí)際市場(chǎng)供應(yīng)量不會(huì)顯著降低，所以將不會(huì)過(guò)度干擾市場(chǎng)供需穩(wěn)定性和引發(fā)房?jī)r(jià)上漲。同時(shí)，海南省旅游資源豐富，加之被選作自由貿(mào)易港實(shí)驗(yàn)區(qū)，具有明顯的經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期向好趨勢(shì)，可以在一定范圍內(nèi)承擔(dān)房地產(chǎn)調(diào)控的經(jīng)濟(jì)影響。因此，海南省憑借獨(dú)特優(yōu)渥的改革條件，成為中國(guó)首個(gè)全面推行現(xiàn)售制度的省份，其積累的經(jīng)驗(yàn)將成為其他省份改革的重要參考。若海南省改革成功，現(xiàn)售制度有可能進(jìn)一步向其他省份推廣。

??從短期看，除海南省等具有良好經(jīng)濟(jì)環(huán)境和調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的成功經(jīng)驗(yàn)的地區(qū)，目前不存在全面取消預(yù)售制度的基本條件。從金融風(fēng)險(xiǎn)角度看，取消預(yù)售制度將導(dǎo)致房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)損失20%-30%的資金來(lái)源，有可能引發(fā)資金鏈斷裂，產(chǎn)生嚴(yán)重的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。從市場(chǎng)供給角度看，城市去庫(kù)存效果顯著，截至2019年10月，中國(guó)商品房待售面積49323萬(wàn)平方米，同比下降6.6%，比9月末減少23萬(wàn)平方米；在此背景下，若取消預(yù)售制度，商品房供給時(shí)間將推遲至少1-2年，導(dǎo)致供需結(jié)構(gòu)惡化，市場(chǎng)均衡破壞，同時(shí)也不利于踐行遏制房?jī)r(jià)上漲的政策思路。由此可知，短期內(nèi)不會(huì)大范圍地全面取消預(yù)售制度，各地將因城施策，即根據(jù)自身政策環(huán)境、市場(chǎng)條件和其他試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)做出彈性選擇。

??從長(zhǎng)期看，在國(guó)家鼓勵(lì)改革的背景下，隨著試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的積累，各地將逐漸嘗試增加現(xiàn)售、減少預(yù)售，但是否會(huì)全面取消預(yù)售制度尚且難下定論。若今后決定在長(zhǎng)期發(fā)展中全面取消預(yù)售制度，為維持社會(huì)穩(wěn)定和確保市場(chǎng)健康發(fā)展，制度改革也將是循序漸進(jìn)的過(guò)程：首先將在一段時(shí)間內(nèi)保留部分預(yù)售項(xiàng)目，逐步提高預(yù)售條件，適當(dāng)增加現(xiàn)售項(xiàng)目；然后逐步完成從預(yù)售到現(xiàn)售的轉(zhuǎn)型，在此過(guò)程中將預(yù)先公開轉(zhuǎn)型進(jìn)度時(shí)間安排，使企業(yè)和公眾有明確預(yù)期、提前做好準(zhǔn)備。

??根據(jù)上述分析，商品房預(yù)售制度仍會(huì)在一定時(shí)間內(nèi)留存與發(fā)展。為解決現(xiàn)存問(wèn)題，可從下述5方面對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化：

??1.提高房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，使其降低資金杠桿，充實(shí)開發(fā)經(jīng)營(yíng)的資本金，從而防范行業(yè)與金融風(fēng)險(xiǎn)。

??2.推行市場(chǎng)預(yù)警和信用管理機(jī)制，將不守信用、侵害購(gòu)房人利益和施工承包人利益的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)限定于現(xiàn)售范圍，使其信守商業(yè)信用、承擔(dān)商業(yè)責(zé)任。

??3.強(qiáng)化商品房預(yù)售監(jiān)管，在開工前嚴(yán)格審查房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資金狀況與信用度，在開工后檢查施工過(guò)程是否符合合同規(guī)定、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)是否篡改合同等，從而保障購(gòu)房人的合法權(quán)益。

??4.加大對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)違法行為的懲處力度，明確其行政和民事責(zé)任，強(qiáng)制其對(duì)受損者給予合理補(bǔ)償。

??5.完善預(yù)售資金管理，可通過(guò)專項(xiàng)管理、專項(xiàng)信托和專項(xiàng)賬號(hào)等方式集中管理，實(shí)現(xiàn)專款專用，遏制非法挪用預(yù)售資金等違法行為。