三. 重慶市公共租賃住房的創(chuàng)新性和獨(dú)特性

    重慶市公租房政策和實(shí)施不僅是對(duì)全國公租房政策制定和實(shí)踐的重要樣本，在住房保障制度建設(shè)上也具有很大的創(chuàng)新性。重慶市在新的住房保障政策中把公租房、廉租房、經(jīng)適房三類社會(huì)住房合為一類，并通過一系列政策手段試圖解決原來在廉租房、經(jīng)適房實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，包括：

  1. 通過居民住滿5 年后購買公租房的形式快速回籠資金

  2010 年，重慶市的國有投資集團(tuán)融資6000 多億，作為“十二五”期間公共租賃住房建設(shè)開發(fā)的主要資金支持。《重慶市公共租賃住房管理辦法(暫行)》中規(guī)定“公共租賃住房建設(shè)貸款的本金和利息由公共租賃住房租售收入和財(cái)政性資金等償還”，其中公共租賃住房的租金用于貸款利益償還以及平時(shí)維護(hù)維修，貸款本金償還主要依靠公共租賃住房出售。經(jīng)過重慶市的測算，只要能夠出售目前已建成的公租房1/3 房源，即可收回相應(yīng)的本金。

  在調(diào)研中，當(dāng)被問及未來是否會(huì)購買公租房時(shí)，有72.7% 的被訪居民表示希望購買，有21.7% 的被訪居民由于存在“公租房購買后不能出售”的顧慮，表示“說不好”。當(dāng)然，在表示購買的居民中仍然有很多是存觀望態(tài)度的，“現(xiàn)在政策規(guī)定公租房購買后不允許出售，也許未來政策就改變了，就像原來的經(jīng)適房那樣，說不定購買后幾年就可以上市交易了”；也有的家庭把購買公租房作為購買商品房的備用選擇，如果未來家庭收入和資產(chǎn)允許，必然還是購買商品住房，但如果“買不起商品房，也會(huì)考慮購買現(xiàn)在的公租房”。

  2. 通過居民購買公租房后，限制處置權(quán)的方式剔除了住房投資的可能性

  重慶公共租賃住房申請(qǐng)條件已經(jīng)取消了收入限制，因此為了防止類似以前經(jīng)適房的住房投資行為，避免住房保障對(duì)象偏離目標(biāo)人群，《重慶市公共租賃住房管理辦法(暫行)》在規(guī)定“承租人在租賃5 年期滿后，可選擇申請(qǐng)購買居住的公共租賃住房”的同時(shí)，也限制了承租人所購買的住房權(quán)力：“購買的公共租賃住房不得進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)予等市場交易，可以繼承、抵押。公共租賃住房購買后抵押，抵押值不得超過房屋購買原值的70%。購買人通過購買、獲贈(zèng)、繼承等方式在購買公共租賃住房所在地獲得其他住房的，或因特殊原因需要轉(zhuǎn)讓以及抵押處置時(shí)，由政府回購，回購價(jià)格為原銷售價(jià)格加同期銀行存款活期”。

  3. 通過調(diào)整租金等方式使公租房退出更具可行性

  當(dāng)承租人租賃合同期滿，不愿意或不再符合公租房申請(qǐng)條件，或者出現(xiàn)騙租、轉(zhuǎn)租等行為時(shí)，公租房承租家庭應(yīng)該退出公租房。《重慶市公共租賃房實(shí)施細(xì)則》對(duì)于退租家庭設(shè)置了兩個(gè)底線，暫時(shí)無法退出的家庭可以獲得3 個(gè)月過渡期，但過渡期內(nèi)按公租房標(biāo)準(zhǔn)租金的1.5 倍收租金；拒不騰退公租房的，按標(biāo)準(zhǔn)租金2 倍收租金，必要時(shí)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。重慶公租房定價(jià)原則是“不超過同地段、同類型、同品質(zhì)商品房市場租金的60%”，因此2 倍租金基本上已經(jīng)達(dá)到甚至超過周邊普通商品住房租金水平。重慶公租房租金目前的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在9~11 元/m2·月不等，1.5 倍租金即15 元/m2·月左右，2 倍即20 元/m2·月左右，60m2 的兩室戶租金。在上述兩種情況下租金分別為900 元和1200 元。而周邊(北部新區(qū)鴛鴦鎮(zhèn))的新建普通商品住房70~90 ㎡兩室戶精裝修出租價(jià)格也不過1500 元左右，更不用說周邊地區(qū)還有大量老住宅或民房月租金在1000 元以下。

  4. 通過政府資源的高度整合和長期的土地儲(chǔ)備保障公租房的建設(shè)開發(fā)

  重慶市之所以能夠在全國公租房間建設(shè)中成為領(lǐng)頭羊，很大程度上是因?yàn)樵诙虝r(shí)間內(nèi)建立了高度集權(quán)的運(yùn)作管理架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了政府資源的整合。重慶市公租房的建設(shè)是由重慶地產(chǎn)集團(tuán)和重慶城投集團(tuán)負(fù)責(zé)，其中地產(chǎn)集團(tuán)提供土地，城投集團(tuán)負(fù)責(zé)資金籌措。同時(shí)市國資委下屬的重慶渝富公司代表國資委履行出資人職責(zé)，控股、參股地方金融企業(yè)，強(qiáng)化市政府在公租房建設(shè)和運(yùn)營過程中的資本運(yùn)作能力。同時(shí)，重慶市在國土資源和房屋管理局下設(shè)副局級(jí)單位——重慶公共租賃住房管理局，作為公租房管理的專門單位，它專門負(fù)責(zé)公租房的規(guī)劃、分配和監(jiān)管，這也是全國第一個(gè)公租房管理局(楊繼瑞，黃瀟，2012)。

  在融資方面，重慶也進(jìn)行了體制改革，整合政府資源組建了八個(gè)大型國有投資集團(tuán)(簡稱“八大投”)，包括上述重慶地產(chǎn)集團(tuán)、重慶城投集團(tuán)和重慶渝富公司等市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)2。公共租賃住房的土地全部來自政府劃撥，重慶能夠建設(shè)數(shù)個(gè)百萬規(guī)模的公租房小區(qū)，無疑從2002 年開始的政府大規(guī)模土地儲(chǔ)備起到了決定性的作用。同時(shí)土地抵押也是公租房建設(shè)獲得資金的主要方式。重慶市公租房資金來源包括五個(gè)方面：一是中央和地方財(cái)政撥款，二是重慶市每年土地出讓收益的5%，三是2011 年開始征收的房產(chǎn)稅，四是發(fā)行債券(還未實(shí)施)，五則是通過土地抵押獲得的銀行貸款，其中第五項(xiàng)則占了公租房資金的70%，也就是說，大部分公租房建設(shè)開發(fā)資金來自土地抵押貸款。

  四. 重慶市公共租賃住房面臨的可持續(xù)性問題

  在如火如荼的建設(shè)過程中，重慶市公租房的實(shí)踐也表現(xiàn)出了一些問題：

  1. 重慶市需要如此大規(guī)模的公租房嗎？

  重慶市公租房的建設(shè)規(guī)模之大在國內(nèi)少有，與巨大規(guī)模對(duì)應(yīng)的是申請(qǐng)人數(shù)大大少于供應(yīng)數(shù)量的窘境。2011 年3 月2 日，重慶公租房首次搖號(hào)配租，重慶市政府準(zhǔn)備在第一次公租房搖號(hào)配租中推出6.7 萬余套公租房，但審核合格的申請(qǐng)人僅為2.2 萬人，重慶市政府把首次配租房源下調(diào)至1.5 萬套。5 月29 日重慶市第二次公租房搖號(hào)時(shí)，通過申請(qǐng)的人數(shù)仍只有2.6 萬戶，最終配租1.5萬套。當(dāng)時(shí)作為公租房申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)的《重慶市公共租賃住房管理辦法》中雖然沒有限制戶籍，但是規(guī)定了收入限制，要求“單身人士月收入不高于2000 元，2 人家庭月收入不高于3000 元，超過2 人的家庭人均月收入不高于1500 元”。收入的嚴(yán)格限制導(dǎo)致了需求和供應(yīng)之間的巨大落差。

  經(jīng)過兩次搖號(hào)之后，重慶市對(duì)公租房準(zhǔn)入政策進(jìn)行了調(diào)整，其中最重要的就是放寬了收入限制3。重慶市市長5 月29 日在第二次公租房搖號(hào)現(xiàn)場的電視直播講話中稱：“凡是在該市城市低收入群體中的貧困原住民，只要人均住房面積在12~15m2 的，即使個(gè)人月收入有3000~5000 元的未購房者，不管是否受家人生病等任何原因?qū)е伦》坷щy，均可申請(qǐng)；對(duì)新生代大學(xué)生，分戶后即使在銀行等金融機(jī)構(gòu)上班，月收入在3000~5000 元，暫時(shí)不想買房，提出申請(qǐng)公租房‘也在合理范圍內(nèi)’；而進(jìn)城打工的農(nóng)民工即使月收入已經(jīng)達(dá)到3000~5000 元，只要農(nóng)民工這一‘屬性清楚’就行”(2011 年05 月30 日第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)4)。原則上把公租房的收入限制門檻升高到了個(gè)人月收入5000 元。重慶市統(tǒng)計(jì)局2011 年4 月24 日發(fā)布數(shù)據(jù)顯示：重慶全市城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員，年平均工資為20790 元(月平均工資1732.5 元)；全市城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工，年平均工資為35326 元(月平均工資2943.8 元)。這意味著重慶市公租房基本已經(jīng)不存在收入限制，只要是住房面積符合規(guī)定的家庭都可以自由申請(qǐng)的階段。果然到8 月27 日第三次搖號(hào)時(shí)，通過審核的申請(qǐng)人數(shù)達(dá)到了4.5 萬人，配租公租房2.4萬余套。

  2. 重慶公租房的收益人群是誰？

  重慶公租房的供需不平和準(zhǔn)入門檻不斷放寬，引出了另外一個(gè)問題：重慶公租房的目標(biāo)人群發(fā)生了變化。如果說《重慶市公共租賃住房管理辦法》中規(guī)定的目標(biāo)人群主要還是城市中低收入家庭，那么從目前的準(zhǔn)入門檻設(shè)定來看，重慶市公租房的目標(biāo)人群已經(jīng)更多地轉(zhuǎn)向有穩(wěn)定收入來源、有一定支付能力的城市新移民。在民心佳園調(diào)研中，絕大多數(shù)被訪居民有穩(wěn)定的收入來源，下崗、無業(yè)、失業(yè)的居民不足1/10，這在其他城市的保障房小區(qū)中(特別是公租房、廉租房小區(qū))中并不多見。同時(shí)，65 歲以上居民比例相對(duì)重慶市平均水平較低，也支持這一結(jié)論。另一方面，公租房距離主城區(qū)較遠(yuǎn)、租金定價(jià)和周邊普通商品房租金水平優(yōu)勢(shì)不大等因素導(dǎo)致了很多新畢業(yè)大學(xué)生、外來務(wù)工人員無法負(fù)擔(dān)公租房的租金或不愿意租住公租房。即便是民心佳園的居民也對(duì)公租房的租金存在一定的看法(民心佳園的居民是執(zhí)行早期標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)家庭，因此收入水平相應(yīng)較低)。在民心佳園的調(diào)查中，有37% 的被訪居民認(rèn)為“現(xiàn)在住的公租房房租，比普通的市場上租房的房租高”，其中14% 的居民認(rèn)為高很多。重慶市正在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，力求引進(jìn)大量人才，但是位于西南地區(qū)的重慶市對(duì)于高級(jí)人才的吸引力明顯不如北京、上海、廣州等一線城市。而公租房收入和戶籍限制的取消，以及對(duì)于“特殊人才”的政策傾斜6，預(yù)示著重慶公租房的政策目標(biāo)已經(jīng)不僅僅是針對(duì)城市中低收入住房困難家庭的保障目標(biāo)，而是作為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、吸引人才的城市競爭力之一。

  3. 大規(guī)模公租房開發(fā)的后續(xù)資金如何保證？

  除了供求不平衡問題，后續(xù)資金困難也是未來影響重慶大規(guī)模公租房開發(fā)的因素之一。如前文所述，重慶公租房投資大部分來自于城投集團(tuán)和地產(chǎn)集團(tuán)土地抵押貸款。雖然重慶市土地儲(chǔ)備量大，但同時(shí)為大規(guī)模公租房建設(shè)以及城市建設(shè)必要的基礎(chǔ)設(shè)施融資，國有投資公司的融資壓力很大(重慶市公租房管理局)。另外從2003 年開始，中央政府嚴(yán)格限制了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)貸款行為，要求“各商業(yè)銀行對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的抵押貸款不得超過所收購?fù)恋卦u(píng)估價(jià)值的70%”，并且“貸款期限最長不得超過2 年”(《中國人民銀行關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》(銀發(fā)[2003]121 號(hào))。而土地儲(chǔ)備整治的一個(gè)突出特點(diǎn)就是投入高、風(fēng)險(xiǎn)高、周期長，特別對(duì)于大宗土地，從生地到熟地的回報(bào)周期至少要2~3 年，甚至更長(重慶地產(chǎn)集團(tuán)，2006)。

  重慶市為了緩解公租房融資壓力也采取了一些措施，在傳統(tǒng)融資平臺(tái)方面國有投資公司通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)5~10年的中長期貸款，緩解短時(shí)間內(nèi)的還款壓力；另一方面重慶市政府也在拓展新的融資渠道，借助社會(huì)力量，特別是2011年社保基金以信托貸款的形式為重慶公租房供45 億元貸款，專項(xiàng)用于公租房建設(shè)，這也是全國社保基金自開始支持保障房項(xiàng)目單筆放款最多的一個(gè)。

  五. 小結(jié)

  從1998 年停止住房實(shí)物分配以來，以出售型的經(jīng)濟(jì)適用住房為主的保障類型占據(jù)了我國住房保障的主流，由此造成的供應(yīng)不穩(wěn)定、受益群體錯(cuò)位、政府監(jiān)管缺位等問題也長期困擾著中央和地方政府。從全球百年來的實(shí)踐來看，出租型的公共住房(或社會(huì)住房)是解決以上問題的一大途徑。2009 年以后，北京、深圳、重慶等城市在公租房制度建設(shè)和實(shí)踐上都有所嘗試，其中關(guān)于公租房的供應(yīng)量、租金水平、目標(biāo)人群、分配準(zhǔn)入等多有關(guān)注和爭論，重慶市在這些方面也多有創(chuàng)新。但同時(shí)，我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到重慶市公租房的創(chuàng)新性很大程度上是由于其在行政體制、土地制度、融資方式乃至城市形態(tài)等諸多方面的獨(dú)特性形成的，其公租房經(jīng)驗(yàn)的普適性仍然亟待考量。而且，如何實(shí)現(xiàn)公租房建設(shè)的可持續(xù)性、如何確定公租房的目標(biāo)人群、未來如何確保公租房資金的連續(xù)性等問題，還需要在公租房的實(shí)踐中不斷摸索與思考。

  致謝：文中重慶調(diào)查部分是在清華大學(xué)建筑學(xué)院住區(qū)研究所的成梅、辛修昌等同仁以及本科2009 級(jí)的葉亞樂等同學(xué)的幫助下完成的，并在調(diào)研期間得到重慶市公共租賃房管理局及相關(guān)單位的大力支持，筆者在重慶期間受到重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院副教授周滔老師的幫助和啟發(fā)，特此一并感謝。

  作者單位

  王伊倜/ 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心

  邵 磊/ 清華大學(xué)建筑學(xué)院

  《住區(qū)》法律聲明：

  文章版權(quán)歸《住區(qū)》所有，并授予中房網(wǎng)獨(dú)家轉(zhuǎn)載，任何組織和個(gè)人未經(jīng)本公司允許，不得擅自進(jìn)行轉(zhuǎn)載或作其他任何商業(yè)用途。